О ходе реализации «Энергетической стратегии России на период до 2020 года»



Предыдущая | Следующая

 

О ходе реализации «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» (по разделу «Угольная промышленность») Раздел угольной промышленности «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» (далее — Стратегия) формировался исходя из основных положений программы реструктуризации отрасли и принципов государственной политики в области угля и продуктов его переработки, сформулированных Рабочей группой по угольной промышленности Государственного Cовета Российской Федерации.
Итоги первого этапа реструктуризации и задачи государственной политики в области угля рассмотрены и одобрены на заседании Президиума Госсовета под председательством Президента России В. В. Путина в августе 2002 г.
В процессе реструктуризации прекращена работа подавляющего большинства особо убыточных организаций, практически завершена приватизация угольных компаний. Экономические основы функционирования отрасли приведены в соответствие с рыночными принципами, достигнута наивысшая в истории угольной промышленности производительность труда, обеспечена рентабельность угледобычи. В сравнении с 2003 г. вдвое увеличились инвестиции в основной капитал.
Объем добычи угля в 2005 г. достиг 300 млн т, что соответствует уровням 2008 и 2010 гг. благоприятного и умеренного сценариев Энергетической стратегии.
Наиболее высокие темпы роста обеспечены в Кузбассе, чему способствовал рост цен мирового рынка на каменные, прежде всего коксующиеся, угли. Благодаря резкой активизации инвестиционной деятельности за последние годы в бассейне введено 40 млн т новых мощностей, что позволило Кемеровской области выйти на уровень добычи угля 160 млн т в год. Впервые с конца 1980-х гг.
возобновлена программа строительства обогатительных фабрик, что существенно укрепляет потенциал экспорта угольной продукции в страны дальнего зарубежья.
С учетом этого на заседании Госсовета Президент России В. В. Путин подчеркнул возрастающую роль эффективного использования угольных ресурсов страны при формировании стратегических ориентиров государственной энергетической политики, обеспечении энергетической безопасности.
Вместе с тем ряд поручений Госсовета, связанных с проблемами завершения первого этапа реструктуризации, реализуется не в полной мере. В первую очередь это касается переселения семей шахтеров из ветхого жилья и создания новых рабочих мест для высвобожденных в результате реструктуризации шахтеров. Хотя шахтерские города и поселки получили более 14 тыс. рабочих мест, однако безработица, особенно в монопродуктовых городах, все еще сохраняется. Для переселения из ветхого жилья принята федеральная программа «Жилище», но финансируется она на уровне 20 % потребности.
Не погашаются долги, которые образовались при закрытии шахт и создании новых рабочих мест, а также в ходе сноса ветхого жилья в шахтерских городах. Вследствие этого, несмотря на обеспечение текущей рентабельности, большинство угольных компаний испытывают серьезные трудности в сфере инвестиций. Практически инвестируются собственные средства предприятий из прибыли и амортизационных отчислений, механизмы привлечения и гарантий возврата банковских кредитов не отработаны.
Не решены вопросы более эффективного использования рабочего времени шахтеров, которое остается самым низким среди всех угледобывающих стран.
Это негативно отражается на уровне заработной платы горняков, которая несопоставима с зарубежными странами, а среди промышленных отраслей России переместилась на седьмое место.
В ряде случаев новые владельцы предприятий стремятся игнорировать выполнение определенных законом «Об угле» социальных обязательств в отношении наиболее незащищенных групп населения (пенсионеров, инваМАЛЫШЕВ Юрий Николаевич Президент «Некоммерческого партнерства «Горнопромышленники России» Доктор техн. наук, профессор лидов, семей, потерявших кормильца), в частности в отношении обеспечения пайковым углем.
Таким образом, для завершения первого этапа реструктуризации требуется сохранение государственной поддержки, в том числе в части строительства важнейших производственных и социальных объектов, технических работ по закрытию шахт, выполнения социальных и экологических обязательств по программам местного развития шахтерских городов и поселков и усиление его регулирующей роли в решении данных проблем.
Несмотря на кардинальное реформирование отрасли в ходе реструктуризации, основные задачи интенсификации ее дальнейшего развития, определенные «Энергетической стратегией России», реализуются не в полной мере.
Мониторинг хода выполнения основных параметров Стратегии в области угля со стороны Правительства, особенно в сфере развития внутреннего рынка угольной продукции, был недостаточно эффективен.
В этой связи создание Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и воспроизводства минерально-сырьевой базы должно существенно изменить в лучшую сторону ситуацию в сфере государственного регулирования новой энергетической политики, обеспечения национальной энергетической безопасности.
ПРОБЛЕМЫ ТОПЛИВНОЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО БАЛАНСА Отсутствие действенного регулирующего влияния государства привело к тому, что реальный складывающий
ся процесс формирования топливно-энергетического баланса страны в последние годы имеет ярко выраженную противоположную прогнозам Стратегии направленность.
Как это определено Стратегией, главным фактором эффективного использования угольных ресурсов страны, роста добычи и потребления угля является увеличение его доли в структуре топлива тепловых электростанций с 30 % в 2002 г. (базовый показатель на момент разработки Стратегии) до 45 % в 2020 г.
при снижении доли газа с 65 до 54 %.
Прогнозировалось, что эти предложения могут быть реализованы при оптимальном соотношении цен внутреннего рынка на газ и уголь. По расчетам, они должны составить за 1 т у. т. в 2010 г. на природный газ 45 дол. США, на уголь — 32 дол. США.
Однако, несмотря на опережающий рост цен, на газ (точка пересечения цен за 1 т у. т. газа и угля достигнута в середине 2005 г.) в пределах намеченных Стратегией значений, в отечественной теплоэлектроэнергетике вопреки общемировой практике сохраняется ориентация на вытеснение угля: за истекшие годы его использование снизилось с 30 до 27 % с одновременным увеличением доли газа до 68 %.
Со времени утверждения Стратегии не начато строительство ни одного угольного генерирующего блока, топливный баланс страны в сравнении с развитыми зарубежными странами все более деформируется. Германия, Великобритания, Япония используют газ в быту, химии, одновременно сооружая тепловые энергоблоки на импортном угле. Китай ориентирует национальную энергетическую безопасность на уголь, Индия строит крупнейшую в мире угольную электростанцию мощностью 12 тыс.
МВт. В нашей стране даже в Сибири, самой богатой угольной провинции мира, угольные энергоблоки либо останавливаются, либо переводятся на газ. Ориентация на газ как единственный источник топлива делает всю энергосистему неустойчивой.
В этих условиях заданная реструктуризацией инерция ускоренного развития угольных компаний пока еще сохраняется, однако, в основном, за счет благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры и роста экспорта. В Европе спрос и цены на каменный уголь растут.
Российский экспорт ограничивается только возможностями морских портов, провозной способностью железных дорог, растущими ежегодно тарифами на железнодорожные перевозки.
Сейчас появились утверждения энергетиков-экономистов о необходимости для использования угля внутри страны его четырехкратного удешевления в сравнении с газом (в Европе нормальным считается соотношение 1,5-2 раза).
Данная позиция означает дальнейшее резкое снижение потребления угля в большой энергетике, включая угледобывающие регионы, при том, что экспортные возможности ограничены. Надо также иметь в виду, что сегодняшнее пренебрежение углем ведет не только к застою в развитии отрасли, но и к еще более резкому отставанию в развитии современной технологии его сжигания.
Уже сейчас КПД использования энергетического потенциала угля на электростанциях в ФРГ — 50 %, у нас — в лучшем случае 30 %. При такой расточительности в какой-то момент страна может оказаться без газа и без угля.
В последнее время потребление угля на коммунально-бытовые нужды и населением, особенно на селе, растет темпами 8-10 % в год, что следует рассматривать как положительную тенденцию. В то же время раздаются щедрые обещания осуществить сплошную газификацию села, в том числе в угольных регионах. Однако пока никакой продуманной системы и технологии газификации сельских домов в глубинке еще не разработано. Это касается возможности сельских жителей оплатить работы по газификации, безопасного технического обслуживания, учета потребления газа, расчетов муниципалитетов с газораспределительными организациями и т. д. Между тем введенные в заблуждение жители сел ломают свои угольные топки, подчас попадая в безвыходное положение.
Инвестирование бюджетных средств в газификацию села угледобывающих регионов нецелесообразно, по крайней мере, в ближайшие годы, требуя в каждом конкретном случае тщательного экономического обоснования, создания механизмов реализации и контроля.
Росатом объявил о намерении истребовать 50 млрд дол. США бюджетных средств на строительство 40 энергоблоков на ядерном топливе. В Европейской части страны атомная энергетика должна развиваться, но в разумных границах, определенных Энергетической стратегией.
На Зауральских территориях гораздо дешевле обошлись бы налогоплательщикам полная загрузка имеющихся и строительство новых угольных электростанций, так же, как возврат станций, сжигающих газ, на проектное угольное топливо. Предложения на этот счет по конкретным объектам с расчетами по дополнительному потреблению угля подготовлены. Государству не следует исключать применения экономических санкций в отношении электростанций, запроектированных на уголь, но сжигающих газ.
Только за счет этих мероприятий можно высвободить 41 млрд куб. м газа в год, частично направив его на экспорт в страны Азиатско-тихоокеанского региона (АТР) и окупив таким образом все затраты на их осуществление.
Ключевая проблема Стратегии – топливно-энергетический баланс – не может быть предметом недобросовестной конкуренции и торга угольщиков, газовиков и энергетиков как субъектов монопольного рынка энергоресурсов.
Вопросы прогнозирования и регулирования топливно-энергетического баланса должны решаться на законодательном уровне, исходя из общенациональных интересов.
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА Важнейшее место в реализации государственной стратегии в области угля занимает совершенствование нормативноправовой базы, призванной обеспечить эффективное использование топливноэнергетических ресурсов страны. Прежде всего, это касается перехода на рентные принципы налогообложения добычи минерального сырья, некоррупционные процедуры получения прав на разведку и разработку месторождений полезных ископаемых, упрощение порядка и сокращение сроков выдачи лицензий, особенно по приграничным и нижележащим участкам, смежными с горными отводами действующих шахт и т. д.
К сожалению, данные принципы создания правовой базы недропользования федеральными структурами реализуются недостаточно квалифицированно.
Как показали многочисленные обсуждения, новый проект Федерального закона «О недрах» не отвечает основным требованиям минерально-сырьевого комплекса в целом, и угольной промышленности в частности, и нуждается в концептуальной переработке. Третьим съездом горнопромышленников (Москва, 11.11.2005) рекомендовано внести в проект закона следующие поправки, имеющие принципиальное значение для всего минерально-сырьевого комплекса, в том числе ТЭКа, в части:
— более глубокой проработки вопросов воспроизводства минерально-сырьевой базы, включая отмену разовых и регулярных платежей при геологическом изучении недр;
— рационального и полного использования ранее распределенного фонда недр, формирования системы ресурсных платежей и создания равных условий конкуренции горно-добывающих компаний на основе дифференциации налога на добычу полезных ископаемых, порядка ранжирования месторождений по факторам их сложности, стадии разработки и степени выработанности запасов;
— четкого определения понятий и объектов применения Закона, на базе которых должны формироваться относящиеся к недропользованию принципы налогообложения и платежей, другие смежные сферы законодательства;
— критериев отнесения недр к участкам федерального, регионального и

местного значения, разграничения на этой основе прав и обязанностей соответствующих органов государственной власти, расширения полномочий регионов в разработке и реализации программ геологического изучения и подготовки условий пользования участками недр, проведения аукционов и конкурсов;
— сопряжения с системой налогообложения, обеспечивающей рост эффективности разработки минерально-сырьевой базы;
— обеспечения поддержки развития малого и среднего горного предпринимательства;
— ввода Закона в действие одновременно с основными подзаконными актами, обеспечивающими механизмы его реализации.
Принятие закона «О недрах» должно быть также сопряжено с изменениями в других смежных областях законодательства, в первую очередь в процессе переработки Лесного и Земельного Без учета предлагаемых поправок невозможно внести ясность в общую стратегию развития сырьевого сектора экономики. К примеру, нежелание перейти, наконец, от плоской шкалы к дифференциации налогообложения на основе ранжирования месторождений по факторам технологии разработки, их сложности, геолого-экономических характеристик приводит к парадоксальной ситуации, когда базой для ресурсных платежей служит не данная природой рентабельность запасов, а издержки производства. Так, НДПИ на 1 т угля при подземной добыче в 2 раза выше, чем при открытой добыче.
Позиция в этом вопросе центральных комиссий по запасам и по разработке (ЦКЗ и ЦКР) тем более необъяснима, что в угольной отрасли еще в 2000 г. закончена переоценка запасов и разработана их экономически обоснованная классификация. Кстати, эта работа удостоена Премии Правительства РФ.
По данным академика Н. Н. Мельникова, игнорирование учета свойств месторождений обеспечивает «удачливым» владельцам сверхприбыли, в десятки раз превосходящие нормальную рентабельность недропользования.
НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПРОГРЕСС Обеспечение намеченного Энергетической стратегией повышения конкурентоспособности угледобычи требует целого комплекса принципиально новых научно-технических, технологических и организационных решений для повышения технического уровня отрасли. Условия работы в Кузбассе, и тем более в других бассейнах, в связи с резкой интенсификацией процессов производства быстро усложняются.
Глубина подземных работ возрастет до 800 м и более, в перспективе ожидается переход от открытой к подземной технологии.
Увеличивается отставание угольной отрасли по производительности труда и другим качественным показателям от передовых угледобывающих стран мира, которые развиваются более высокими темпами. Как показывает анализ специалистов, их лидерство обеспечивается, прежде всего за счет более совершенной, унифицированной очистной и проходческой техники, поставляемой практически всего двумя фирмами:
Джой и ДБТ. В нашей стране механизированные крепи, комбайны и забойные конвейеры приобретаются более чем от 30 поставщиков, что является одной из причин трудностей с ее обслуживанием, высокой аварийности и снижения безопасности труда.
Как известно, в стране начат процесс образования национальных наукоградов с государственной поддержкой в виде субвенций дополнительных расходов.
Учитывая значение горно-промышленного комплекса для социальноэкономического положения страны, наукоград высоких технологий недропользования следовало бы создать в Кемеровской области, которая является не только центром российской угледобычи, но и обладает промышленностью высоких технологий, предприятиями, научными и конструкторскими организациями оборонного и общегражданского машиностроения, химии, металлургии, а также высококвалифицированными кадрами. Создание такого наукограда важно не только для повышения конкурентоспособности отрасли, но и особенно для коренного решения проблем промышленной безопасности.
Кроме того, для ускорения перехода топливно-энергетического комплекса на инновационный путь развития предлагается просить Правительство РФ:
включить разработку Федеральной целевой программы создания новейшего отечественного горного оборудования в число важнейших межотраслевых научно-технических проектов минерально-сырьевого и машиностроительного комплексов, опираясь на активное вовлечение горной ренты для ее финансирования; рассмотреть на специальном заседании состояние и меры по укреплению научно-технического потенциала, а также научных и конструкторских кадров отраслевой науки.
ВНЕШНИЕ ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ В комплексе мер экономического регулирования повышения конкурентоспособности угольной продукции на внутреннем и внешних рынках является осуществление таких важных мер, как:
— введение экономически обоснованных железнодорожных тарифов, в том числе сезонных льготных на период массовой завозки угля при подготовке народного хозяйства к зиме;
— решение поставленной транспортникам еще в августе 2002 г. Президентом страны задачи конкретно заняться развитием железнодорожного хозяйства с учетом будущего увеличения добычи и перевозок угля;
— расширение портов Мурманска, Восточный, Ванино, Усть-Луга.
Эти вопросы все еще в стадии проработки и сегодня сохраняют свою актуальность. Из них в качестве выполненного важного поручения Президента по стимулированию экспорта угля следует отметить возобновление инвестирования и ввод в эксплуатацию угольного терминала морского порта Усть-Луга.
Необходима также государственная поддержка законсервированных с конца 1980-х гг. научно-технических и проектных решений по развитию высоковольтных связей по передаче энергии из Сибири на Запад и Восток страны. В их числе возобновление работ по линиям электропередачи сверхвысокого напряжения и трубопроводному транспорту водоугольной суспензии (ВУС). Это российское новое топливо, при должном к нему внимании способно составить конкуренцию природному газу и мазуту в большой электроэнергетике и коммунальных котельных, в том числе и по экологическим параметрам. Китай, по имеющимся данным, уже начал его широкомасштабное использование.
В любом случае для Сибири нужна развязка транспортной проблемы, в том числе межрегиональных железнодорожных перевозок, связанных с дополнительными поставками углей на тепловые электростанции Урала и Центра, а также в морские порты. По расчетам, провозную способность железных дорог, главным образом в западном направлении, необходимо увеличить на 90 млн т в год.
Таким образом, основные перспективы угольной энергетики связаны с Сибирским федеральным округом.
Их государственная поддержка стала бы дополнительным стимулом начала реализации утвержденной в 2002 г.
«Стратегии экономического развития Сибири».
Угольная отрасль в ресурсном, производственно-технологическом и экономическом отношении готова к замещению газа в электроэнергетике в объемах, предусмотренных Энергетической стратегией. Но для этого надо сформировать государственно-правовые и социальноэкономические механизмы ее рыночного саморазвития, и прежде всего последовательной политики стимулирования платежеспособного спроса на угольную продукцию в топливопотребляющих секторах российской экономики.